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芬兰议会督察专员办公室访问记

    文章来源:   更新时间:2017-01-04 19:20

芬兰是世界上最清廉的国家之一,屡屡在“透明国际”公布的全球清廉指数报告中名列第一。在芬兰的廉政建设中,其议会督察专员制度发挥了重要作用。

2014年下半年,我随中国社会科学院法学代表团访问了芬兰议会督察专员办公室,对这项早有耳闻的制度增加了一些感性的认识。当天,议会督察专员法律顾问皮诺那博士代表外出的专员接待了我们,他先向我们详细介绍了这项制度的来源、主要职能及其运作方式,然后又热情地回答了我们的问题。

督察专员制度起源于瑞典,发展至今,世界上已有约一百四十个国家采纳了该种制度。除去国家层面,还有区域、地方和欧盟层面的督察专员制度。其模式和名称不一,如瑞典和芬兰是由议会选举,叫法律督察专员;法国是由部长会议通过、总统任命,叫行政调解专员;还有的国家则干脆叫人权专员。

芬兰的议会督察专员制度诞生于1920,是世界上除瑞典外拥有该制度最古老的国家。最初只设督察专员一人,1972年增设第一副专员,1998年又增设第二副专员。

根据宪法和督察专员法的规定,督察专员由议会从杰出法律人中选出,它主要负责监督公共机构和官员的行动是否合法,是否对公民的基本权利和人权等造成侵犯。受其监督的对象范围很广,包括:总统和部长、国家机构、国防力量、市政机构、法院、公职官员(警察、社会工作者等)、公立教堂雇员、承担公共职能的其他个人或机构(如儿童之家)。

受理投诉是督察专员的一项重要工作。任何私人机构或个人,不论国籍,都可免费向专员投诉简述机构和人员的不合法行为。投诉必须在不合法行为发生之后的两年内,要求书面投诉,但无格式要求。从近十来年受理和解决投诉的情况来看,总体呈上升趋势,例如2002年大约为两千五百件,到2013年增加到五千多件(芬兰人口五百来万)。 

督察专员受理投诉后,经过评估,认为属于自己权限范围内的事,就要启动调查程序。在调查过程中,有关机关和人员必须提供必要的协助,不能以保密为由不向督察专员提供相应的文件和信息。调查的结果可能是起诉,也可能是训诫,或提出意见和建议,或要求改正等。从解决问题的时间长度来看,在2002年平均每个案件的时长为8.6个月,到2013年缩短为4.2个月。

2013年解决的案件主要集中在以下领域:社会保障方面占23 %,警务方面占16.8 %,医疗卫生方面占11 %,监狱占7.9 %,法院占5.2 %,环境占4 %,劳资占3.6 %。该年度督察专员最后针对这些投诉采取的措施如下:1、全年没有提起一起起诉;2、训诫41起;3、提出意见698起;4、提出建议34起;5、在调查过程中进行救济的43起;6、采取其他措施66起。

督察专员也可主动进行调查,每年大概有七十到八十起调查是通过这种方式提起的,其信息常来源于媒体或现场巡视,往往涉及有关部门更一般性的错误或缺陷,如监狱对犯人的管理问题。这种调查与投诉的调查是一样的,且可以导致采取相同的措施。

巡视是督察专员制度运行的一种重要方式,也是法律监督的重要组成部分。监狱和其他封闭性的场所,以及精神病院,残疾人机构,还有军营等,都是督察专员巡视的重点对象。例如,督察专员会去巡视那些收留无陪伴的流亡小孩的场所条件,强制医疗精神病人的鉴别程序,无家可归的酗酒者的收容所的条件,以及那些要带小孩的服刑女犯人是否平等地享有在一种开放性的机构服刑的权利等。

督察专员作为法律专家,他通过多种方式参与国家的法治建设,如向政府和各个部委提交书面意见,出席议会各个委员会和法律起草部门安排的听证会,并发表自己的意见。

督察专员办公室很注意与社会各界保持沟通,如它每年要向议会提交年度报告和各种专题报告,对于督察专员的决定和其他活动均要及时向媒体通报,此外,它还要通过宣传手册和网站等渠道来宣传自己,其网站分别用芬兰语、瑞典语和英语三种语言同时推出。

芬兰督察专员制度近期的发展主要有两项,一是2012年通过修订议会督察专员法案,赋予督察专员办公室成为芬兰人权中心及芬兰人权代表团所在地;二是根据联合国《〈禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约〉任择议定书》的要求,督察专员办公室于2013年被指定为国家预防酷刑机制所在地。

听完皮诺那博士的介绍,有同事迫不及待地问他,督察专员有如此大的权力,那如何确保它不滥权?皮诺那先生对此的解释是,一是它本身的运作是公开透明的,要接受社会各界的监督;二是它虽然有处理别人的权力,但它本身与利益无涉。

在接下来的讨论中,陪同我们前往的赫尔辛基大学法学院院长基莫教授也与我们分享了他的看法,他认为,议会督察专员制度与一国的传统有很大关系,就芬兰而言,历史上曾被瑞典所占领,那时瑞典统治者因为距离远,为有效地治理芬兰和防止官员腐败,遂推行这种旨在加强对公权力监督的议会督察专员制度,从此给这个制度在芬兰的实施打下了基础。时代发展到今天,由于芬兰的公权力机构运行总体良好,议会督察专员的主要职能正从监督公权力转向对人权的全方位保障,而且议会督察专员更多是通过一种柔性机制即以向相关部门提出意见和建议的方式来促进人权保障。

(刘仁文  中国社会科学院法学研究所刑法研究室主任) 





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